“規劃城市”有效推進城鎮化
發布時間：2013-12-18 新聞來源：中國證券報
近日召開的全國城鎮化會議，首次提出城鎮化是一個自然的過程，要遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。這意味著要揮別過去“工具化”式的城鎮化，而充分尊重城鎮化的規律，尊重人口自由遷徙的權利，空間資源優化集約配置，讓資金在城鄉自由流動，政府要做好公共配套規劃。
過去，城鎮化之所以成為工具，源于地方政府“經營城市”的經濟增長模式，即通過土地征收和出讓，撬動銀行貸款和社會融資，獲得招商引資和房地產開發的規模化增長，最終實現經濟增長和獲得政績。這一過程的外在表現就是城鎮化：征地范圍越來越大，城市呈現繞中心城區“攤大餅”式的擴張，資金和土地的結合產生了無數的工廠和工業園區，農村剩余的勞動力就往這些工廠和工業園區集中。因此，城鎮化的三大要素——人到哪去、錢從哪來和地怎么管，都要服從于經營城市的需要。
過去城鎮化中，“人往哪去”往往是被動的，主要靠的是工業發展間接帶動的這個“指揮棒”，工業發展了也就帶動了就業的增長。地方政府一般不太重視通過提供優質的公共服務和公共服務均等化來吸引人口流入，并通過城鎮化過程中人口流入來培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無法城市化的、廉價的1.6億產業工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設計、執政考核和激勵機制設計直接相關。
再看“錢從哪里來”的問題。過去城鎮化主要靠土地出讓來解決錢的問題。1999-2011年的13年間，城鎮土地出讓收入共為地方政府帶來了12.9萬億元的收入，占GDP的比重達到33%。2011年，全國城鎮土地出讓收入支出結構中排名前三位的是征地拆遷費、土地開發支出和城市基礎設施建設，分別占比達到46%、17%和18%，這三項支持基本都在為城市邊界的擴張做貢獻。2012年，城鎮土地出讓收入達到2.9萬億元，占地方財政收入的67%，基本開支也主要集中在這三個方面。
人和錢的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過去的城鎮化中，招商引資是最大的載體，其規模直接決定GDP和營業稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競爭，導致工業用地廉價甚至無償地大規模供給，損失的部分和相應的基礎設施供給主要靠商品房用地的高價出讓來彌補。于是，我們看到了用地結構上截然相反的兩種用地局面：工業用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價格高，這就是城“攤大餅”式擴張和土地城市化的景象。
“經營城市”的城鎮化模式走不下去了，不僅城鎮化的源頭土地已經沒有多少新增空間，以土地來撬動的債務規模已經“沖頂”，而且由于勞動人口減少、產能過剩、外需空間被壓縮、生態環境脆弱，以出口導向的工業化紅利日顯衰竭。在當前的產業結構(第二產業占主體)、人口結構(老齡化和人口向城市集中)、收入和分配結構(邊際消費傾向低但收入差距大)的背景下，向內需為主的經濟增長過渡是必然的，而城鎮化則是最大的內需。啟動這個內需必須讓進城人口真正融入城市，特別是大城市。本次會議將“解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”作為主要任務，并放在城鎮化六項任務之首，正是題中應有之義。
如果要切實解決“人往哪去”的問題，“錢”和“地”是首要的問題。未來地方政府要降杠桿，而市政債和房產稅涉及到體制和法律等層面的制約，即使是在中期內也難當大任，人口流入集中的大城市新增土地資源也接近枯竭。同時，城鎮化的投入要充實社會保障、基建投資、住房保障等，絕大多數是補“欠賬式”的，短期內回流資金不會很樂觀。
在空間上，過去城鎮化表現為城市邊緣的單維度擴展，土地利用結構的形成是政府直接配置形成的，基本沒有空間上優化生產、生活和生態空間的規劃痕跡。現在糾正這種錯誤，首先就需要將低效的工業用地向居住和商業用地轉換，中國制造業降產能和升級轉型時代的到來也是驅動因素。其次，政府要基于常住人口規劃公共配套，增加單位公共服務配套的輻射人口，強化交通、物流等公共配套對生產和生活的連接功能，開展城市中心區融合生產和生活、居住、出行、工作和休閑等在內的立體城市規劃。再次，通過“土地換規劃(公共配套)”、溢價共享和成本共擔的形式，將城市邊緣集體土地和小產權房納入城市房地產體系，并通過軌道交通、產業發展等規劃來發展大城市外圍的衛星城。最后，軌道交通的網格化和與外圍城市(鎮)的連接，不僅讓城市外圍的土地可利用和價值提升，而且讓土地的相對價值發生變化，產生了土地重整的需要，例如與土地價值無關的物業，如學校、政府機構、醫院等可以遷到中心區外，騰挪出來的地可以最大限度地發揮其價值。
通過重新規劃城市，不僅騰挪出大量可用的土地，而且公共服務設施的供給效率(覆蓋面擴大、單位成本降低、供給實現規模化)得以提升。更為重要的是，人口流入和土地利用效率提升后為政府帶來了可觀的稅收，公共設施建設規模增長而成本降低，消費也在快速增長，不僅解決了中短期內城鎮化的資金需求，而且隨著城鎮化的有效推進，未來城市長久稅源將得到培育。
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