預算改革步入深水區
發布時間：2013-11-19 新聞來源：經濟參考報
十八屆三中全會《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面，如何改進預算管理制度被業內人士稱為一大亮點，頗有新意《決定》明確指出“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”“建立跨年度預算平衡機制”“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。
接受《經濟參考報(微博)》記者采訪的業內專家指出，以上幾點表明預算管理制度改進將有重要突破，是實現全面、規范、公開、透明預算制度的重要步驟，同時也表明我國的預算體制改革已正式步入深水區。
重點支出“脫鉤”G DP解除地方預算增長不合理管制
在諸多業內專家看來，在預算管理上，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”是一項重大突破。
實際上，將重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤，是一種“法定支出”做法。所謂法定支出，是指有關法律法規明確規定了支出比例或增長幅度要求的特定支出項目。目前，各級財政一般將支農支出、教育支出、科技支出作為法定支出來安排。
中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇指出，原來國際上很多國家都采用法定支出的做法，但現在這已經不是潮流。“一方面，政府每一項的支出都很重要，不能顧此失彼；另一方面，政府每一個時期的支出重點也不一樣，只按照一個比例執行下去，也不一定兼顧每一個時期的需要。”楊志勇說。
當前，將某項支出掛鉤G D P或財政收支的弊端已經顯現。一位地方財政局人士對《經濟參考報》記者坦言，有些規定要求一些重點支出增幅要高于財政收入增幅，是不合理的“如果當年的財政收入是負增長，難道這些支出也要負增長嗎？”他表示，對高于財政收入增長的要求過多，導致部分地區這樣的考核要求加起來超過了100%，致使在實際操作中根本執行不了。
“重點支出不與G D P掛鉤，也不與財政收支掛鉤，實際上解除了地方政府受到的一些不合理的預算增長管制。”中央財經大學財經研究院院長王雍君表示。比如，對于“某某支出必須占到G D P比重的百分之幾”這樣的指標要求，他指出，該項支出要達到什么水平，不在于這個地區G D P多大，而在于該地區對于這項支出的實際需求有多大。若“一刀切”在全國統一規定一個比例，可能脫離實際，地區為了硬達到相關指標，反而可能造成資源巨大浪費。
財政部財科所副所長白景明表示，過去有掛鉤的做法，比如要求有些項目支出占經常性收入的比重有多少。這些規定有些是改革之初制定的，目的是保證階段性重大問題的解決，保證重點支出。現在將重點支出同經常性收支脫鉤，實際上是要求今后政府支出要做到公平規范“要保的重點很多，我們要科學配置資金，取得一種平衡。”他指出。
跨年預算平衡機制建立中期滾動預算將啟動
《決定》指出，“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”業內人士指出，跨年度預算平衡機制的提出，意味著相關部門將在時機成熟時啟動中期預算編制。
上述地方財政局人士表示，建立跨年度預算實質上是建立動態預算要求的一種體現，我國現在編的預算都是一年預算，即從當年1月1日到12月31日的預算，但有的支出是跨年度的、滾動的，所以為了更好地體現管理要求，編制滾動預算、中長期預算或跨年度預算，能夠使得支出的安排更長遠和更有系統性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預算之外追加預算等不足。
“很多項目其實是跨年的，而且有的項目需要三至四年完成，如果為了趕進度在一年之內花完，效果可能不如在后兩年花完好，可能更不經濟。”楊志勇表示。
白景明稱，跨年度預算平衡機制的建立是預算編制方面一個重要改進。他指出，跨年度預算平衡機制既是防控財政風險的重要手段，也能使得財政收支更好和政府規劃進行銜接。目前，我國的政府規劃是5年制，財政預算應該與其銜接。“我們要通過財政跨年度預算平衡機制來優化政府規劃編制，就是說政府規劃要建立在對收入預測的基礎上，要根據收入狀況來規劃。政府在未來幾年內要做什么事情必須要考慮財政收入狀況。”他說。
王雍君則從宏觀調控角度分析了跨年度預算平衡機制的優勢。他指出，年度預算里，財政政策對經濟的影響不能完全展示出來。跨年度預算平衡機制改善和加強了財政政策對宏觀經濟穩定的作用“宏觀調控要求財政政策要有靈活性，有時候可以有赤字，但在一個周期內要平衡。”王雍君說。
王雍君進一步指出，跨年度預算平衡機制可以通過中期滾動預算進行操作。鑒于實際情況，在初期可以采用一個較為簡化的版本，比如期限可以是三年期，項目上可先嘗試投資項目預算、社會保障項目預算以及或有負債項目預算。在這基礎上，未來可考慮延長滾動期限和擴大項目范圍。循序漸進的思路也可體現在推廣范圍上，比如可先從某一個部門開始做起，或從某一個地區開始做起，逐步擴大，進行漸進式推進。
一些地區已經先行試水跨年度預算平衡機制。據悉，目前河北省本級和河南省焦作市，已經采取了中期滾動預算。
“這是預算管理范疇的進一步完善和深化，或對有關問題不足的改進。中長期預算和年度預算沒有絕對的孰優孰劣，將中長期預算和當年預算結合在一起，才能夠相互兼顧，達到合理安排財力的目的。”上述地方財政局人士表示。
預算審核重大變革：從“花多少錢”到“該不該花錢”
《決定》明確指出，“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”專家和業內人士表示這是一項重大改進，是預算程序的一項重大變革。
楊志勇表示“過去審核預算既關注收入也關注支出，其實收入預算更多的是‘預測’，受到經濟下行等因素的影響，收入常完不成，因此，未來更多將關注支出，并且關注支出是否體現了相關的政策。”
白景明告訴記者“我們目前預算審核赤字和平衡狀況，向支出預算和政策拓展，這是細化預算審核。我們不僅僅要看花了多少錢，還要問為什么花這個錢。這是對我們制定預算的政策的合理度進行審核，看目標是否合理，這是問題的核心。”
《預算法》規定地方預算年初不得編列赤字。上述地方財政局人士對《經濟參考報》記者表示，原來審查地方預算更多關注的是收支是否平衡、是否有赤字，對全國財政預決算則要審核赤字規模，防止其超過警戒線。而未來不僅要繼續關注這些內容，還要審核哪些方面有支出、支出多少、是否應該支出等。此外，還要審核支出是否體現和符合政策規定以及未來的政策要求，比如支出是否體現了生態保護政策要求等。
“預算審核向支出預算和政策拓展，表明關注點發生重大轉移，從下游延伸到上游，從結果延伸到政策。審核預算的時候要更多關注預算能否達到政策目標。要把預算的宏觀經濟影響和對政府政策目標的影響在預算編制的早期階段就考慮到，不能等事后再看。”王雍君總結道：“這是對預算程序提出變革的一個重大要求。”
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